地方自治与中国艰难而短暂的探索

中新网7月1日电
据日媒报道,最近,冲绳县因驻日美军问题与日本中央政府越闹越僵,“冲绳干脆独立算了,反正日本是地方自治”的说法开始四处流传。1947年4月17日,日本颁布《地方自治法》,并在宪法上作了明确规定。文章指出,严格来说,日本47个都道府县接近于“联邦制”,日语中也将地方行政区划称为“自治体”,准确体现了地方高度自治的特质。不少人对这种近乎“独立”的政体投以羡慕目光,并伸出了大拇指:“千百年来中央集权的东亚国家,一样也可以实行联邦制。”资料图:日本民众抗议文章称,但随着时过境迁,日本的“地方自治”不但愈发不如人意,其内涵也越来越空洞化,效力急剧下滑。日前,日本政府的复兴次官冈本全胜在退任的记者会上直言不讳地说,5年多来东日本大地震灾后复兴的25.5万亿日元费用均是由国家财政支出。哪怕5%甚至是3%,本应当有地方负担。不仅可以从有财力的地方城市借力,更可以形成督促,提高其工作效率和积极性。文章分析称,不难看出,冈本是对中央“溺爱”地方城市、地方城市乐得依赖中央的现象发牢骚。其实,只要看看日本地方发展状况便知,这绝非只是该官员个人立场,而恰恰反映了某种现实。近年来,“国家依存症”的论调在日本流传甚广,舆论也开始对地方城市发展依赖国家财政和行政支撑的非正常现象提出强烈批评。甚至有网友激进地指出,现在的日本地方城市是爱哭的孩子有奶吃,好吃“软饭”的“怂小子”越来越多。文章随后指出,其实,日本的“国家依赖症”由来已久。早在上世纪60年代,当时的自民党政府借助经济腾飞,大兴“撒钱政策”。即便是鸟不拉屎的地方,也大举兴建新干线、开发核电站,虽然一时间为地方经济注入了活力,但也落下了“依赖症”的病根儿。上世纪90年代的房地产泡沫破灭,日本在失去二十年甚至三十年后,经济依旧萎靡不振,难破僵局。再加上绝大多数地方城市少子老龄化、过疏化问题日益严峻,经济陷入一潭死水,只好习惯性向国家要钱、要人、要政策。若再遇大型自然灾害,“国家依赖症”更会加重。面对地方城市一副病怏怏的脸,日本中央政府纵然无奈,岂有不救之理?此外,被视为“罪魁祸首”的“撒钱政治”,时至今日仍在日本政坛十分常见,其背后的政党巩固地盘、博取民意的色彩亦十分浓厚。然而,地方自治体的“不自治”还有另一因素。那就是日本的畸形政治。除了“新干线经济”、“核电村”这样十分单一薄弱的地方经济形式,最受关注的莫过于“基地经济依赖”的冲绳模式。特殊的战后历史和日美安保同盟关系,让冲绳不但在经济上需要向国家不断伸手,连政治自治都“名存实亡”,成为日本所谓地方自治的一种最大讽刺。在整体经济下滑不前的泥潭中,日本政府在实现振兴重生方面显得束手无策,地方也只好继续“卖怂”。文章最后指出,渐失昔日光彩、不怕伸手“要饭”的日本地方自治体,正面临着新一轮生死考验。解铃还须系铃人。一手造成“自治体”孱弱不堪的日本政府,若不创造更多“生钱”机会,恐怕还要继续背负沉重负担。而日本所谓的“地方自治”,也只能是一块华而不实的看板。

第11篇

地方自治与中国艰难而短暂的探索

[提要]

1、摘要

2、地方自治

1.1地方自治的起源与歧义;1.2地方自治的各种观点;1.3为什么要弘扬和倡导地方自治——以人权为本。

3、美国卓有成效的地方自治实践:联邦制与民主

2.1美式联邦制的形成和内涵;2.2美式联邦制的演变与发展;2.3分权与民主——合作联邦制;2.4分权、制衡、较量。

4、艰难而短暂的中国探索:民国初年的联省自治运动

3.1联省自治运动概况;3.2联省自治的败因;3.3联省自治的意义。

美高梅网址游戏投注,5、结束语:联省自治运动失败将近百年。经历了血与火的大起大落的中国人,痛定思痛,将会对联省自治运动有新的认识与感悟。国家始终是因为个人而存在的而不是人因国家而存在。作为理性的个人主义在地方生活中的体现,地方自治将是自我负责、积极性、活力与创造性、市镇的爱国主义、集体主义以及城市空间所激起的团结互助和自我约束。我相信,在不久的将来,经历了种种磨难的中国人,将会做出理智的、理性的、适合中国特色的选择。它将是富有活力的,同时又是对地方自治理论的丰富和发展。

0、摘要

地方自治是人类社会实践较早的文明结晶之一,人类的政治历史就是从个人自治开始的,而氏族部落时期是人类原始的地方自治或者称为原始的团体自治。近现代意义上的地方自治是限制政府权力、保障人权、促进社会政治经济健康发展的宪政理性选择。不同国家在实践中结合本国情况发展了不同的地方自治理论。

美国的地方自治是卓有成效并且富有活力的,并且成为许多国家学习的楷模。其成果则集中在联邦制上:联邦政府只是行使各地方主权政府出让的非常明确的由宪法规定的外交、治安、教育、国防与军事、交通、货币发行、司法等权力,地方主权政府没有出让的权力联邦政府则不得染指,并且对地方政府没有直接领导的权利;在联邦制下,地方自治的含义则是相对明确的:除授予联邦政府的权力之外和本区域公民公开授予本地方政府的权力是地方政府实际具有的权力。联邦与各州不是核心与边缘、上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。托克维尔对美国联邦制所产生的政治效果称赞不已。他说联邦“既像一个小国那样自由和幸福,又像一个大国那样光荣和强大”。
托克维尔认为美国人自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权制度。联邦制通过分权制衡约束和限制政府的权力,为公民自由提供了有效保障。联邦制又是一种有巨大包容性的政治体制,通过分权、自治、多中心的制度安排,为不同民族、宗教、文化、社会利益群体提供了表达政治愿望的充分渠道。两百多年来,美式联邦制基本上处在不断演变之中,演变之源则是联邦政府所声称拥有的权力与州政府所声称拥有的权力总是在相互较量,这种较量今天仍然存在。这种较量使得权力的砝码不断向民主的方向倾斜,联邦制为美国民主的发展提供了富有活力的合作平台。

民国初年,中国的有识之士希望能够借助联省自治这种先进的政治体制促进“老大之帝国”的新生,进行了艰难而短暂的探索实践,全盛的1922年,全国三分之二的省份响应,其中湖南、云南、北京、浙江等最为活跃,不少省份都制订了本省宪法等文件。但是,1924年执政后的国民党进行了改组,决定联俄、联共,决定学习苏俄建立一党专制模式的国家。1926年,国民党联手最初积极倡导并支持联省自治运动的共产党进行北伐,北伐战争彻底击溃了联省自治运动。实际上,联省自治运动是被中国传统的、根深蒂固的大一统集权专制主义打败的。

1.地方自治

自治,是人的天性。如果我们仔细研究人类历史的话,就能够发现,在氏族部落出现以前,人,都是独立行事,以一己之力或者几个人临时抱团对抗凶险的自然环境,自己对自己负责,这可以称得上“原始的个人自治”;在国家出现以前,人们多数是采取集体行动,以集体的力量来对抗越来越复杂的生存环境(最主要的威胁不再是来自于自然界而是来自于人类其他部落的侵袭和骚扰)。人类在这个阶段上基本上是以氏族部落自治的形式管理自己,并对氏族部落负责任。在这个社会阶段上,除了少数定居者,人们基本上是随着气候的变化而迁徙,还没有完整的疆域界限观念,这可以称为“早期的地方自治或团体自治”。后来随着国家的出现,人们发现,生活的空间拓展了,生活的安全感也增强了,生活的内容丰富了,社会交往广泛了。但是,人们也发现,生活越来越身不由己,人们必须为维护、巩固、拓展疆界而进行频繁的战斗,生活越来越趋向于整齐划一,无论是思想还是行动,人们必须学会俩个字:服从,越来越多地失去了选择和自我主张。这时,人类历史已经进入相对愚昧落后的中世纪。国家是强大的,人们的政治、经济、文化生活以及其他生活方面都必须处在国家的阴影之下。有些地方,比如亚洲的东方、北非、西亚等地区,国家强大到足以统治人们生活的所有方面。但是,人类自治的印痕始终没有完全消除,在某些地域保存了下来。比如,近现代意义上的地方自治,它源于罗马的自治城市,后成为社会新兴力量反对封建专制、实现政治参与和人权保障的表现形式。各国在长期的历史流变过程中,结合本国情况,发展了不同的地方自治理论。地方自治是对全国性政府过度集权的一种制衡力量,是以中央和地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提,发展和确保地方自治权的实现,在坚持国家主权和国家统一原则的前提下,尊重地方居民的意愿,满足他们的参与愿望,实现生动、活泼的地方生活。当然,对任何一种实质性的宪政体制来讲,地方自治和地方分权都是不可或缺的。同时,地方自治和地方分权能够比较好的实现源于人民,服务于人民的政治理想。它能够缓和中央政府权力过度集中的问题、改善和提高政府活动的效率、激发地方的独创精神,释放出具有创造性的革新能力等方面的作用已越来越为人们所认识和接受。

1.1地方自治的起源与歧义

近代意义的地方自治起源于罗马帝国授予一些城市一定特权的“自治市”。罗马帝国衰亡之后,这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲,地方自治最早是对城市而言的,自治是捍卫城市特权的理论根据,是实现城市自由的手段,其在政治和组织上的典型特征是实行代议制,“自己管理自己”。

有人认为自治与“他治”相对,其实自治不是与“他治”相对,而是与“集权统治”相对。日本学者阿部齐等人认为,“自治”与“集权统治”是分别位于社会治理的两个极端概念,自治的本来含义是自己的事由自己负责处理。而“地方”一词与中央或国家相对,因而“地方自治”的对应词是“中央统治”或“中央集权”。清朝末年,中国部分学者将“中央统治”称为“官治”。梁启超先生在说明自治与官治的关系时认为:“集权与自治二者,相依相辅,相维相系,然后一国之政体乃完”。

即使在21世纪的今天,人们对地方自治的认识仍然存在歧义。《简明不列颠百科全书》是这样定义的:“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点,对地方的活动予以一定的承认,并给予相当的自治权,但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”美国部分学者认为,地方自治是“地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力”,或者“地方自治是通过州向地方政府发布特许状,允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性的一种法律安排”。《中国大百科全书·政治学卷》认为,地方自治是“在一定的领土单位之内,全体居民组成法人团体,在宪法和法律规定的范围内,并在国家监督下,按照自己的意志组织地方自治机关,利用本地区的财力,处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”德国法学家格奈莱斯托认为地方自治是“遵国家之法律,以地方税支付费用,而以名誉职员办理地方之行政”。日本法学博士织田万称地方自治为“被治者自为政治之意,”“不烦政府之官吏,由人民代表出而执行一切公务,即所谓人民自治之观念”。

对地方自治的歧义是可以理解的,这是由于现实的矛盾引起的。就国家的行政管理体制而言,今天的世界上大致有四种类型国家:一种是联邦制,一种是单一集权制,美国和前苏联可以说是典型的代表。还有一种是混合体制,即在集权制下允许某些特别区域实行相对自治。第四种则是比较奇特的议会政体,宪政发祥地英国实行的就是议会政体。英国实行的是一元化政府体制,英国的议会对英国国内发生的一切事情拥有最后决定权。议会承认地方的治权,但是也可以在它认为必要的时候废除或改变地方政府的决定。

联邦制是在宪政原则指导下分权的结果:联邦政府只是行使各地方主权政府出让的非常明确的外交、治安、教育、国防与军事、交通、货币发行、司法等权力,地方主权政府没有出让的权力则不得染指,并且对地方政府没有直接领导的权利;在联邦制下,地方自治的含义则是相对明确的:除授予联邦政府的权力之外和本区域公民公开授予本地方政府的权力是地方政府实际具有的权力。

而在单一集权体制下,不唯行政权,就是立法权、司法权也都是下级服从上级,地方服从中央,具有非常明显的上令下从或依附的性质。因为下级官员在履行职责时都必须服从其主管的命令或指挥;下级行政机构也必须接受其上级行政机构的指令;在从事管理活动时,各类官员也不具有不可替代性,而是可以随时更换的。因此,在单一集权体制下讨论地方自治是没有多少实际意义的。或许有人说,在集权体制下也有地方自治,比如前苏联的地方自治共和国、今天中国的民族区域地方自治等。事实上,如果我们剥开那层遮羞布,就能够发现,集权体制下的所谓“地方自治”只不过是权力上下垂直领导的一个翻版而已,没有任何实质性的自治内容。在集权体制下,权力的来源有俩个途径:要么神授,要么自授。在封建专制王朝时期,多数是权力神授或子权父授;在现代,最高权力基本上都是强盗式的自我授权、自我扩权,而下级的权力则来自上级的委任。尽管如此,集权体制也在不断探索如何利用地方自治为权力服务。

因此,作为理论性的探讨,地方自治可以定义为:“是分权制衡宪政(纵横分权:权力横向划分为立法、行政、司法;权力纵向划分为联邦中权力纵向分工的构成部分,是国家一定区域的人民,根据国家宪法或法令,自行组织法人团体,接受本区域内公民的公开授权,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度,是民主的国家构造的不可或缺的环节。”

地方自治的种种歧义,或许也是地方自治问题充满魅力、活力、影响力和吸引人的原因之一。毕竟,地方自治作为人类社会实践的重要结晶,是限制政府权力、保障人权、促进社会政治经济健康发展而非畸形(发展的结果仅有利于少数人尤其是仅仅有利于当权者)发展的理性选择。因此,很多国家都在探索和完善地方自治之路。

1.2地方自治的各种观点

各国在将地方自治观念引入本国实践的过程中,结合本国的具体情况和管理需要,在承认地方拥有自主处理本地事务权力的前提下,又产生了带有各自地域和文化特色的地方自治理论,反映了地方自治理论在回应本土问题的过程中,其理论内涵在原有概念的基础上不断拓展,出现了各种不同的学说观点,反映了地方自治理论适应外部环境和结合本国特色情况的变迁过程。

1.2.1渊源上的“保护主义”—— 居民自治

英美法系国家的地方自治奉行这—理论,称为“人民自治”。该理论认为,自治的权利属于天赋,为人民所固有,先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后,这种固有的自治权依然存在,国家不但不能干涉,而且应予保护,所以又称为“保护主义”。该理论在制度上表现出自己的特点,英美国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时,中央政府一般不加过问。地方自治机关形式上独立于中央政府之外,自治机关的成员直接或间接由当地居民选举产生,他们只具有地方官员的身份,中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主,一般没有权力对地方发布强制性指示。如果地方自治机关逾越法定权限,中央政府可通过诉讼途径请司法机关进行裁决。

1.2.2国家主权赋予的“钦定主义”—— 团体自治

该主张为大陆法系国家的地方自治所奉行,它不同于“人民自治”论,而坚持“团体自治”。认为地方自治的权利不是天赋的,不为地方人民所固有,而由国家主权所赋予,国家可随时撤回这种权利,故称为“钦定主义”。因此,表现在地方制度上,大陆法系国家的地方自治权具有委托性质,中央政府对于自治事务具有最终的决定权。地方政府不论为中央直接任命或为地方居民选出,都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份,中央政府有权随时撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主,中央政府可随时向地方机关发出强制性指示,地方机关必须执行。否则,中央政府可采取强制性措施。这实际上是欧洲大陆版的集权专制主义。

而最为奇特的是日本的地方自治,由于先后受德、英及美国的影响,日本的地方自治制度是两种不同模式的结合。上述两种地方自治理论在日本地方自治中都有表现,既表现为“团体自治”,又有“居民自治”,是两种自治理念的结合。

团体自治的原则要求把国家干预限制在最小限度内,充分发挥地方公共团体的自主性和自律性。该原则在制度上表现为扩大地方公共团体事务,强化地方公共团体的自治权,确立地方财政的自主性,缩小国家的监督权。居民自治的原则要求有关地方团体的立法、行政和司法,尽可能在更多的范围内,承认居民参与的机会,最大程度地满足居民关心本地方公共团体运营的要求,赋予地方公共团体处理事务的权能。该原则在制度上表现为:由居民直接或由居民公选的代表组成自治机关,行政事务以居民直接或间接选举的地方公共团体的意志决定,由居民自主监督地方的运营。

与这一观点相近的还有国家特许说,认为国家承认地方自治才被许可,该学说强调国家的存在对地方自治的意义。此说最早产生于19世纪后半叶的德国。该理论认为,自治权不是固有的,而是来自国家的委任乃至恩赐,地方自治的权力是国家给予地方的。直到魏玛宪法时期,该学说仍为德国的许多学者所接受。日本在很大程度上接受了这一理论,如日本宪法学家宫泽俊义指出:“地方公共团体离开国家不可能有完善独立的存在,离开了国权力,不可能具有独立的固有权,其存在的根据全在于国家的权力”。日本其他学者也从不同方面论证传来说,认为不可以将地方自治权力视为绝对化的存在,在很多情况下,“地方公共团体既是一种地缘性的协同团体,同时,它又是作为超越其地区而存在的国家统治机构环节之一的公共性机能集团。离开了国家就不可能有地方公共团体”。但是,这一理论又蕴涵着明显的危险,它强调国家对地方自治的绝对优势,国家是地方自治的发动者,发动形态为国家的法律,地方自治的发动形态是条例。国家特许说意味着国家法律对地方自治法律的绝对优势。因此,即使是受宪法保障的地方自治,也将在很大程度上削弱地方自治实现的程度。地方自治的国家特许说特别受到由封建集权专制国家向现代国家转化的国家欢迎,如亚洲和非洲的一些传统文明古国。这是因为,地方自治的国家特许说很容易使这些好不容易踏上地方自治之途的国家,随时撤身,非常方便地回归集权专制老路。

1.2.3地方权固有论

这—学说认为,法人与自然人一样,也享有固有的人格和权利。既然自然人享有天赋的、不可侵犯的基本人权,那么,地方自治权相对于地方团体而言,也同样是固有的先于国家的权利。这一学说与“保护主义”既有相似之处,又有不同的地方。此说来源于1789年托列的“地方权”理论。他们的出发点和前提都是—样的,即承认人的天赋的自然权利,这一权利是人民所固有的,先于国家而存在。保护主义基于这一认识,强调国家对地方自治权的保护,国家对自治权不能随便干预。但固有权说对这一点的强调似有不足,该学说有它自身的弱点:自治团体的权利出于国家之前的观点缺乏事实根据和历史传统的支持;国家主权的单一性和不可分割性在公法领域中成为支配性的观点,得到普遍的承认,而强调地方自治权先于国家存在与主权的这一特征不相符。

20世纪70年代以来,又出现了“新固有权说”,这一学说针对“国家特许说”的某些观点,指出地方自治并不是国家承认之后才成立的,而是居民及地方团体本来就有的基本人权乃至固有的团体基本权。也有人指出,地方自治并不是由宪法,或者说由国家所给予的,而应当是作为民主主义的内在要素所固有的东西而存在的。

1.2.4地方自治权的制度性保障观

直到20世纪70年代,该学说在学术界一直占据主流地位。它一方面基本上维持保护主义的居民自治的立场,另一方面,又重视宪法对地方自治的保障,即国家的法律不得侵犯地方自治的权力。制度保障说率先在德国形成,并在此后广泛影响了德国的学术界,一度在第二次世界大战后占统治地位。该说的倡导者是德国的卡尔·斯密特,德国所强调的地方自治重点在于保障,保障在历史传统过程中形成起来的公法上的地方自治制度。

制度保障说于20世纪50年代在日本为清宫四郎和田上穰治等人所采用,但他们主要是对德国已有学说的采纳。后成田赖明在其后的着述中对制度保障说又进行了新的论证。他认为:“现代国家的地方公共团体并不是建立于国家对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体,而是作为民主的国家构造的一环,和国家一起,为了服务于国民生活福利的提高,把由国民主权出发的公权力从国家独立出来,在各地自己的责任之下所行使的制度,自发尊重这种制度的意义,并把它作为一种在本质性内容上不容侵犯的公制度来保障”。这一理论的立足点与前述观点的不同在于,它不把地方公共团体视为国家的对立物,而是在宪法和国家结构之内的共存物,这对于理解现代社会国家和地方的相互依存关系是有益的。但制度保障说也有它的弱点,既然认为国家立法不能破坏作为国家公法上的制度的地方自治的法律,即国家法律不得随意破坏地方自治法律的有效性,也不能破坏由历史传统所形成的制度内容及其本质内容的法律,那么,那些不被立法所限制的本质内容究竟是什么?也即什么才是地方自治内容的本质内容,就该问题学者之间无法形成一致的见解。

1.2.5人民主权说

这是流行最广、影响最为深远的观点。现代国家建立的理论基础是“人民主权”,这一理论在有些国家又表现为“国民主权”,如日本。该理论在社会事物中具体表现为两方面:一是如果某一事务是公民应负的义务,他必须服从;而在仅与他本身有关的一切事务上,他是自主的。也就是说,他是自由的,其行为只对上帝负责,即个人是本身利益的最好和唯一的裁判者。该学说对美国的乡镇生活产生了很大的影响,美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少地承认乡镇的独立。

人民主权的实质含义要求在涉及人民大众的事务中必须有人民的参与。这种参与既表现为有关国家整体事务的决策和处理,又表现为涉及地方事务的决策和运营。人民主权在国家和地方关系上有一最基本的要求,即“地方优先”或“地方优位”,也即凡是地方公共团体能够处理的事务应当完全由地方公共团体自己处理的原则。更为具体和实际的表现是,在日本“只有市町村不能处理的才是都道府县的事务,只有都道府县不能处理的才是国家的事务”。人民主权的制度表现一为直接民主,一为间接民主。对比起间接民主,直接民主在民主实现和参与的程度上要大得多,地方自治是直接民主的一种管理方式,在国家管理形式上表现为中央和地方的权限分配。在此意义上,地方自治既是人民主权在国家事务管理上的要求,又是该原则在地方事务管理上的体现。

在人民主权问题上,长期以来一直通行着卢梭的理论,认为主权不外是“公意”的运用,主权者是一个集体的生命,表现在国家上,主权是不可转让和不可分割的。因为,意志“要么是公意”,“要么是人民共同体的意志,要么就是一部分人的”,只有在前一种情况下,意志的宣示才是主权行为,才构成法律。而在后一种情况下,则只不过是—种行政行为,或一道命令而已。所以,在卢梭看来,主权是不可分割的。如果坚持这一理论,则只有国家才是主权的体现者,任何意义上的地方分权都是对主权本身的分割,很难将国家主权的不可分割性和地方自治意义上的地方优先结合在一起。在此问题上,地方自治理论之一的“传来说”对此进行了解释,他们认为,即使主权、国权、统治权作为单一、不可分之物,在一个国家之内,仍不能决定如何直接行使主权、国权、统治权的问题。“国”的统治权如何行使,由宪法原理所规定,并通过宪法条款所表述。并且指出,“中央政府并不等于作为主权、国权、统治权之主体的“国”,如果以法国式的方式表述,那么‘国家的主权’和‘在国家方面的主权’是不同层次的问题。

人民主权的理论和原则既是地方自治的理论基础之一,又受到了传统意义上的主权理论限制。在当今社会,国家主权的最高性和单一不可分割性的主张越来越显示出理论本身的局限性和与潮流的相悖性,其主要原因一是在对外的国际化潮流中,国家和地区之间加强了合作,国家行为在合作过程中必然受到限制和约束;另一方面,在对内地区化潮流的过程中,在处理国家与国内各区域之间关系的过程中,国家自身行为受到了限制。因此,在该问题上,解决的方法不仅仅是单纯地否定主权理论,而是在坚持人民主权原则的前提下,发展限制主权理论,并在这一原则和框架的前提下,为地方自治确立应有的地位。

1.2.6人权保障说

人们构造政治制度的目的归根结底是为了促进人的权利的实现和有效制约对公民权利构成直接威胁的公权力。实现人权在社会政治结构中始终应是目的,而不是手段。基于这一认识,民主只是促进人权实现的一种手段而已,一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的“人”,而非集体的、组织的“人”,这也是国家成立的宗旨和本意。保障人权是国家的政治原则之一,但观念和价值的立意及追求必须通过制度设计,单纯依赖其本身是不会自动实现的。正因如此,人权保障需要贯穿在国家政治制度的各个层面上,地方自治就是这一观念在地方制度上的体现。国家在治理过程中虽然贯彻这一原则,但国家方圆既大,总不能在任何事情上都能尽察民意,人权保障在实际制度运行过程中总会有折扣。所谓“中央政府,其势常与民悬”,政府在管理社会过程中总是分离出它自身的利益,从而偏离最初目的。地方自治与中央政府的不同之处就在于,而自治政府在相对较小的区域内由当地公民所立,能够及时了解社情民舆,与当地居民休戚与共。所以,地方自治在保障人权的实现上比中央政府要彻底得多。

但是,这一理论也有它的不便之处,既然国家和地方政府都致力于保障人权,当地方自治的保障人权同国家的保障人权发生冲突时,应以谁为先?怎样判断?谁来判断?判断的标准又如何确定?如何处理二者之间的冲突?对此还没有简单明确的答案。

1.2.7法人说

在二战后日本关于地方自治理论研讨中,认为中央与地方是一种对等关系,法人说即是其中的一种。法人说认为,在团体自治中,地方团体具有“人格”,地方团体是一法人。现行日本的《地方自治法》第二条明确规定“地方团体为法人”,具有主体性。而根据传统的“国家法人说”,中央政府也是法人。所以,中央政府和地方政府是法人与法人之间的关系,二者之间是对等关系。笔者很赞同这种观点,无论是把国家层面的政府称为中央政府或者是联邦政府,它只是行使自治的地方政府出让的权力并接受地方政府的监督与制约,他们之间只是分工不同而已,是对等的法人关系,不应当存在领导与被领导关系、上级与下级关系。

1.2.8日本的“地方政府论”

20世纪70年代以前,日本很少有人使用“地方政府”一词,法律上将都道府县和市町村称作“地方公共团体”,日常生活中则称为“自治体”。当时的统治阶级只是将地方自治体作为实施行政业务的组织而不是履行政治或统治职能的政治权力机构。后日本学者大力强调地方居民的参政功能,指出,既然地方自治体的县长和议员均由居民直接选举产生,因而地方自治体可称为“政府”。现在,“地方政府”和“政府间关系”等词虽尚未成为法律用语,但已被日本学界广泛接受。

1.2.9权力分立制衡说

根据杰弗逊等人创立的西方民主论,不仅中央政府的立法、司法、行政等权力要实行“分立”,而且中央与地方之间也要“先行”实行分权,以防止权力腐败或走向专制乃至对外扩张,这是战后美国之所以将地方自治制度积极植入日本的动因之一。现在,日本的一些政治行政学者认为,地方自治是“通过保持地方政府与中央政府间的政治性紧张关系来维持民主政治结构的重要装置”。所以,要实现这一目标,中央地方之间必须是对等关系而不是上下关系。

1.3为什么要弘扬和倡导地方自治——以人权为本

地方自治不仅是纵向的国家权力分配方式,其背后还有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。现代语境中的地方自治是对绝对国家主义的克服,是个人主义和个人自由等价值在地方生活的体现。它以人性的幽暗意识作为其立论前提,在中央和地方、国家和个人关系上带有深刻的怀疑和不信任的印痕。它奉行二元论的认知模式,强调中央与地方、国家和个人之间的对抗。作为地方政治生活的地方自治或自主一直被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量。除此以外,其功能还覆盖另外两个领域:一是作为代议制民主的组成部分,促进地方民众的实质性参与;二是自由民主平等精神在地方社会生活中的实现。在一国垂直方向的权力分配上,始终存在着兼容多种价值的欲求,在不使国家解体和失控的前提下维持地方自由,不使中央吞并所有地方生活。所以,作为个人主义在地方生活中的体现,地方自治始终被赋予这样的含义,自我负责、积极性、活力、市镇的爱国主义、集体主义以及城市空间所激起的团结互助和自我约束。

地方自治还体现了国家与个人关系的深刻思考。法国宪法学家让—玛丽·篷蒂埃说道:“在法国宪法史上,国家与个人的关系始终是人们思考和辩论的内容。特别是在基督教的影响下,人们一直认为国家是因为个人而存在的,而不是相反;最高价值或终极价值是人,而不是其他。这种思想自然导致承认平衡砝码的合法性。而地方分权就是这种平衡砝码之一”。因此,承认地方自主权是国家和个人之间关系的平衡器,地方自主权可以分散过度的中央集权,后者是国家主义观念的集中体现。

但是,随着社会的发展,经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合,科技发展和全球化趋势进—步压缩空间,政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力,打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态,扩大了参与主体的范围,中央地方关系的格局也随之发生了变化。以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端,过分强调竞争导致资源争夺,加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化,各国调整中央地方关系,重新树立对人性的信心和积极肯定,推崇合作性道德,以合作和依赖代替对立,确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。值得注意的是,由于各国原有基础的差异,这—发展趋势在各个国家的表现方式有所不同,原来权力集中的国家开始下放权力,原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时,几乎在所有国家出现了一个共同现象,即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能,政府以半官方和半民间的立场出现,模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位,增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题,在坚持地方自治的基本理论的前提下,开始增加政治性因素的影响力,发挥地方议员在中央机构的影响,通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择,发挥舆论等社会因素的作用,以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动,分散了原来过于集中的权力支点,补充和丰富了地方自治的内涵。

上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映,是传统地方自治理论的发展,有利于解决不同国家不同时期所面临的问题,说明地方自治概念本身不断受到新的挑战,其内涵也在不断发展。但是,在各种不同观点之下,依然可以看到一些共同之处,即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提,发展和确保地方自治权力的实现,在坚持国家主权和国家统一原则的前提下,尊重地方居民的意愿,满足他们的参与愿望,实现生动、活泼的地方生活。同时,传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题,在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中,基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时,又出现了一些新的问题,损害了其他价值观,如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等,显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态,地方自治观念面临着新的发展。

2.美国卓有成效的地方自治实践:联邦制与民主

如何在给予中央政府充分权力以保护国家利益的同时又限制中央政府的权力,防止其走向集权与专制?不同的国家、不同的历史文化传统将有不同的回答。美国人在建国初期将国家与州两级政府分权[即联邦制]是当时解决这个问题的办法之一。这既是美国人对政府理论的独特贡献,也是美国人对全人类现代宪政建设的卓越贡献。当联邦制初具规模后,立即引起世界各国的关注,并产生积极的影响。随着联邦制的不断完善,成为发展中国家效法与模仿的对象。

2.1美式联邦制的形成和内涵

联邦制是两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体制。迄今为止,单一政府体制仍然是世界上最常见的政府形式。这一体制只有一个权力来源,即中央政府。尽管在联邦制和一元化政府体制下,民主都可以发展壮大,但是这两种形式的政府体制具有重大和实质性的区别。例如,英国是一个一元化政府,英国的议会对英国国内发生的一切事情拥有最后决定权。即使议会将地方事务的权力下放,也仍就可以命令英国的任何城镇和县郡做议会认为应该做的事;只要议会愿意,议会甚至可以废除或改变任何城镇或县郡的界限。

在美国,情形很不一样。坐落在华盛顿哥伦比亚特区的联邦政府的法律适用于任何生活在美国境内的人,但是美国五十个州的各州法律只适用于该州居民。根据美国《宪法》,国会无权废除一个州,也没有任何一个州可以僭越只有国家政府才可以行使的权力。事实上,在美国所实行的联邦制下,美国宪法是国家政府和州政府的权威所在。反过来,宪法也反映了美国人民的意愿,而人民的意愿是民主政体中的最高权力所在。

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